Dem Staat vorausgehende Rechte

Die geläufige Rede vom „Recht auf Nahrung“, vom „Recht auf Wohnen“, vom „Recht auf Gesundheit“ und vom „Recht auf Bildung“ behandelt als selbstverständlich, was in Wahrheit eine Verwechslung von Kategorien darstellt. Menschen haben Bedürfnisse. Ein Mensch ohne Wasser stirbt; ein Kind, dem Bildung vorenthalten wird, erleidet einen dauerhaften Nachteil. Dies sind Tatsachen der menschlichen Existenz. Solche Bedürfnisse in Rechte zu verwandeln beseitigt jedoch weder die Knappheit noch die Notwendigkeit der Produktion, sondern verlagert lediglich die Last. Jemand muss weiterhin anbauen, transportieren, aufbereiten und liefern; wird aber der Staat als Garant dieser Rechte dargestellt, verwandelt sich die Arbeit der einen in einen dauerhaften Anspruch auf die Arbeit der anderen, und die Freiheit aller wird einem politischen Versprechen von unbestimmter Reichweite untergeordnet.

Diese Verwechslung ist keine bloße Frage der Terminologie. Sie bildet den Ausgangspunkt einer politischen Auffassung, die den Bürger vor allem als Leistungsempfänger und den Staat als Versorger betrachtet, einer Auffassung, die mit einem angemessenen Verständnis der Grundrechte unvereinbar ist.

Eine Verfassung kann Freiheit auf zwei verschiedene Weisen formulieren: a) erklären, dass der Staat sie gewährt; oder b) erklären, dass der Staat eine Freiheit anerkennt, die der Person bereits zusteht. Im ersten Fall stellt sich der Staat über das Recht; im zweiten begrenzt das Recht den Staat. Nur das zweite Modell ist mit der Vorstellung vereinbar, dass Freiheit keine Gewährung ist.

Die Rechte auf Leben, körperliche Unversehrtheit, Freiheit, Eigentum, Gewissen, Meinungsäußerung und Vereinigung haben ihren Ursprung nicht in einer verfassungsgebenden Versammlung. Sie entstehen nicht in dem Augenblick, in dem ein Dokument verkündet wird, sondern stehen der Person kraft ihrer Natur zu. Der Staat kann sie anerkennen, schützen oder verletzen, er kann sie jedoch weder schaffen noch durch eine Änderung des Rechtstextes aufheben.

Die Ordnung der Dinge

Die übliche verfassungsrechtliche Erzählung verläuft folgendermaßen: Der Staat erarbeitet eine Verfassung; die Verfassung zählt Rechte auf; der Bürger erhält Rechtsschutz; die Gerichte grenzen den Umfang dieser Rechte ab. Die auf Naturrechten beruhende Auffassung kehrt diese Reihenfolge hingegen um. Die Person besitzt bereits Rechte; politische Macht ist nur innerhalb der durch diese Rechte auferlegten Grenzen gerechtfertigt; die Verfassung hält diese Grenzen fest und formalisiert sie; die staatlichen Institutionen haben die Aufgabe, die Person zu schützen, auch vor dem Staat selbst.

Wird der Staat als Quelle der Rechte behandelt, wird er zugleich zum Urheber, Ausleger, Beschützer und möglichen Verletzer derselben Norm. Er verfasst die Regel, entscheidet über ihren Sinn, wendet sie an und urteilt auch noch darüber, ob sein eigenes Handeln sie verletzt hat. Für denjenigen, der über die Zwangsgewalt verfügt, ist dies eine überaus bequeme Anordnung.

Die Unabhängigkeitserklärung der Vereinigten Staaten formuliert die richtige Ordnung: Die Rechte sind unveräußerlich, und Regierungen werden eingesetzt, um sie zu sichern; die politische Macht kommt folglich nach dem Recht und nicht umgekehrt.

Anerkennung und Schutz

Die in der Verfassungssprache verwendeten Verben sind nicht gleichgültig, denn ein Recht anzuerkennen bedeutet einzugestehen, dass es bereits besteht. Es zu achten bedeutet, von seiner Verletzung abzusehen; es zu schützen bedeutet, gegen diejenigen vorzugehen, die es angreifen; und der Ausdruck „garantieren“ wiederum legt tendenziell nahe, dass der Staat das Recht hervorbringt, über seine Verfügbarkeit bestimmt oder ein Ergebnis verspricht, das keine Institution absolut gewährleisten kann.

Keine Regierung ist in der Lage zu garantieren, dass kein Mensch ermordet wird. Sie kann Mord verbieten, Polizei und Gerichte unterhalten, Täter bestrafen und die Willkür ihrer eigenen Bediensteten begrenzen; dies sind jedoch Schutzpflichten und keine Schaffung des Rechts auf Leben.

Man betrachte die Lage einer Person in einem Gebiet, in dem keine staatliche Institution gegenwärtig ist. Eine andere Person versucht, sie zu versklaven. Hat sie das Recht, Widerstand zu leisten? Wenn Freiheit nur deshalb besteht, weil eine Verfassung sie gewährt hat, wird die Antwort unsicher, denn es fehlen der Text, die Polizei und der Richter. Ist Freiheit ein vorausgehendes Recht, ist die Antwort eindeutig: Der Versuch der Versklavung ist unabhängig von jeder gerichtlichen Entscheidung unrechtmäßig, und das Recht wartet nicht auf die Ankunft des Staates.

Das Fehlen wirksamen Schutzes bedeutet nicht, dass das Recht nicht besteht, denn eine Person kann Inhaberin dieses Rechts sein, selbst wenn zu einem bestimmten Zeitpunkt keine Institution in der Lage ist, es zu verteidigen.

Der gefährliche Charakter des Staates

Der Staat wird häufig ausschließlich als Beschützer beschrieben, doch diese Beschreibung ist unvollständig, weil sich in ihm die Gewalt konzentriert. Er erhebt Steuern, reguliert, ermittelt, inhaftiert, beschlagnahmt Eigentum, kontrolliert Grenzen und befehligt Streitkräfte. Selbst ein legitimer Staat bleibt gefährlich, gerade weil die zum Schutz Unschuldiger erforderlichen Instrumente eingesetzt werden können, um sie zu unterdrücken.

Die Rechtsform bildet eine Grenze: Amtsträger müssen nach vorher bestehenden Regeln, festgelegten Zuständigkeiten, Verfahren, Beweisen und Überprüfung handeln; moralische Grenzen bilden eine weitere: Bestimmte Handlungen bleiben unrechtmäßig, selbst wenn das interne Verfahren gewissenhaft eingehalten wurde. Ein Verfahren macht Sklaverei, Folter oder politische Verfolgung nicht allein deshalb zu gerechten Handlungen, weil eine gesetzgebende Körperschaft sie unter Beachtung der geltenden Formalitäten gebilligt hat.

Die Sprache der Gewährung

Die brasilianische Verfassung verwendet in weitem Umfang die Sprache der Rechte und Garantien. Artikel 5 schützt Leben, Freiheit, Gleichheit, Sicherheit und Eigentum; Artikel 6 zählt hingegen soziale Rechte auf, darunter Bildung, Gesundheit, Nahrung, Wohnen, Verkehr und Fürsorge. Die Verfassungslehre behauptet im Allgemeinen nicht, der Staat erschaffe Leben oder Menschenwürde in einem metaphysischen Sinn; sie deutet Garantien als rechtliche Schutzmechanismen. Dennoch hat die öffentliche Sprache Folgen.

Wenn der Staat als die Instanz erscheint, die Rechte „garantiert“, neigen die Bürger dazu, diese Rechte als Erzeugnisse der Autorität zu verstehen, und Freiheit hört auf, der normale Zustand der Person zu sein, und wird als etwas Gewährtes angesehen. Der Staat ist nicht länger derjenige, der Grenzen schuldet, sondern wird als Versorger wahrgenommen.

Der Hinweis, die Gerichte würden den Text niemals auf diese Weise auslegen, löst das Problem nicht, denn sie sind selbst staatliche Institutionen. Ihre Zurückhaltung ist wertvoll, kann aber nicht als letzte Grundlage eines Rechts dienen, dessen wichtigste Funktion darin besteht, den Staat selbst zu begrenzen.

Eine präzisere Formulierung wäre folgende: Jeder Mensch besitzt dem Leben, der Freiheit, der körperlichen Unversehrtheit, dem Gewissen, der Meinungsäußerung, der Vereinigung, dem Eigentum und der Selbstbestimmung innewohnende Rechte. Der Staat erkennt diese Rechte an, darf sie nicht verletzen und muss sie gegen Angriffe schützen. In dieser Fassung übergibt der Staat dem Bürger nicht die Freiheit; er erkennt eine Grenze an, die bereits bestand.

Bedürfnisse und positive Ansprüche

Die Unterscheidung wird heikler, wenn Nahrung, Wasser, Bildung, medizinische Versorgung und Wohnen ins Spiel kommen, denn all dies sind wirkliche menschliche Bedürfnisse, und sie zu leugnen wäre absurd. Ein Bedürfnis bezeichnet für sich genommen jedoch weder den Inhaber des Rechts noch den Verpflichteten, die geschuldete Menge, den Qualitätsstandard oder das rechtmäßige Mittel der Durchsetzung.

Ein negatives Recht begründet vor allem eine Pflicht zur Nichtaggression. Das Recht auf Leben bedeutet, dass ein anderer nicht töten darf; das Recht auf Freiheit bedeutet, dass ein anderer nicht versklaven oder willkürlich inhaftieren darf; das Recht auf Eigentum bedeutet, dass ein anderer sich nicht ohne rechtmäßigen Grund aneignen darf, was jemandem gehört. Diese Rechte verlangen nicht, dass ein Dritter fortwährend ein Gut für den Rechtsinhaber produziert; sie verlangen, dass alle Personen und Institutionen eine Grenze achten.

Nahrung hingegen erfordert Produktion, denn jemand muss den Boden vorbereiten, säen, ernten, lagern und transportieren; die Versorgung eines Hauses mit Trinkwasser erfordert Gewinnung, Aufbereitung, Energie und Instandhaltung; Bildung erfordert Lehrkräfte, Zeit und fortlaufende Arbeit. Nichts davon mindert die Bedeutung dieser Güter, sondern legt lediglich die Struktur des Anspruchs offen.

Wird behauptet, jeder Mensch habe ein Recht auf ein Gut, das produziert werden muss, stellt sich unmittelbar die Frage: Wer schuldet diese Produktion? Wenn ein einzelner Landwirt Nahrung allein deshalb schuldet, weil ein anderer Mensch sie benötigt, gehört die Arbeit des Landwirts nicht mehr vollständig ihm selbst. Ist die Verpflichtung kollektiv, muss der Staat sie bestimmen und durch Besteuerung, Regulierung, Verschuldung oder eine Kombination dieser Instrumente durchsetzen, und die Kosten verschwinden nicht dadurch, dass das Wort „Staat“ zwischen den Empfänger und den Produzenten geschoben wird.

Es gibt eine klarere Art, soziale Versorgung zu beschreiben. Nahrung, Wasser, Bildung und Unterkunft können als grundlegende Bedürfnisse anerkannt werden; und eine politische Gemeinschaft kann beschließen, dass ihr Staat einen Mindestzugang organisieren soll, ebenso wie sie Schulen finanzieren, die Wasserversorgung unterhalten sowie Unterstützung bezuschussen oder leisten kann. Die Beschäftigten werden weiterhin entlohnt; Verträge werden geschlossen; Haushalte sind Gegenstand der Beratung. Der Staat hat durch politische Entscheidung eine öffentliche Pflicht übernommen, und diese Pflicht kann rechtlich durchsetzbar sein, ohne als natürlicher Anspruch auf die Arbeit aller anderen dargestellt werden zu müssen.

Die Trennung verbietet keine Hilfsmaßnahmen; sie macht die Debatte jedoch ehrlicher, denn anstatt zu behaupten, die Regierung schaffe das Recht auf Nahrung, wird anerkannt, dass Nahrung notwendig ist und dass die Regierung eine bestimmte Verpflichtung übernommen hat, zum Zugang zu ihr beizutragen. Anstatt die Herkunft der Mittel zu verbergen, wird die Besteuerung benannt; und anstatt jedes wünschenswerte Gut in einen unbegrenzten Anspruch zu verwandeln, wird verlangt, dass die Politik Inhalt, Umfang und Kosten des Versprechens festlegt.

Ein Recht, dessen Inhaber, Verpflichteter, Menge, Standard und Grenze unbestimmt bleiben, wirkt wie ein Blankoscheck, und der Gebrauch dieses Wortes verschärft den Konflikt, anstatt ihn zu klären.

Die Kosten des Schutzes negativer Rechte

Ein häufiger Einwand lautet: Gerichte, Polizei, öffentliche Register und Strafanstalten erfordern Mittel. Folglich hängen auch negative Rechte von positiven Leistungen ab, und diese Prämisse ist richtig; die übliche Schlussfolgerung ist es jedoch nicht.

Es besteht ein Unterschied zwischen dem Inhalt eines Rechts und den institutionellen Kosten seines Schutzes, denn der Inhalt des Rechts auf Leben besteht darin, dass ein anderer nicht töten darf; das Justizsystem trägt lediglich dazu bei, diese Grenze durchzusetzen. Das Gericht wird nicht deshalb zur Quelle der Grenze, weil seine Unterhaltung Ausgaben erfordert, und dasselbe gilt für das Recht auf Eigentum, denn die Schutzinstitutionen verwandeln dieses Recht nicht in einen Anspruch darauf, dass der Staat jedem Bürger fortwährend Wohnraum oder Einkommen bereitstellt.

Negative Rechte benötigen Institutionen, wenn die Gesellschaft wirksamen Schutz wünscht, verlangen ihrer eigenen Logik nach aber nicht die fortlaufende Bereitstellung eines bestimmten materiellen Gutes an den Rechtsinhaber.

Rechtssprache und öffentliche Bedeutung

Man kann einwenden, das Wort „Garantie“ habe eine fachliche Bedeutung: Die Verfassung schafft nicht das Leben oder die Freiheit, wohl aber Durchsetzbarkeit, Rechtsbehelfe und institutionelle Pflichten. Dieser Einwand ist jedoch ernst zu nehmen und verdient Beachtung.

Rechtsbegriffe haben häufig engere Bedeutungen als in der Alltagssprache. Die brasilianische Verfassung selbst bestimmt, dass die Aufzählung der in ihr enthaltenen Rechte andere Rechte nicht ausschließt, die sich aus ihren Grundsätzen oder aus internationalen Verträgen ergeben; dennoch ist eine Verfassung kein Text, der nur für Fachleute bestimmt ist, denn sie ist eine öffentliche Erklärung über das Verhältnis zwischen der Person und der politischen Macht. Ihre Verben vermitteln eine Auffassung: Ist Anerkennung gemeint, sollte der Text von Anerkennung sprechen. Der Bürger sollte nicht auf die Lehrmeinung angewiesen sein, um zu wissen, ob er aus Erlaubnis oder von Natur aus frei ist.

Auslegung und Grenzen

Kein Rechtstext wendet sich selbst an, und Auslegung ist unvermeidlich. Relativierung ist es jedoch nicht. Der Unterschied besteht darin, ob die Auslegung die Regel bewahrt oder sie ersetzt.

Das Recht auf Freiheit erlaubt nicht, einen anderen einzusperren; das Recht auf Eigentum erlaubt nicht, das Wasser des Nachbarn zu vergiften; doch die Lösung dieser Fälle erfordert nicht die Erklärung, das Recht bedeute, was der Staat zu einem bestimmten Zeitpunkt bevorzuge, sondern die Bestimmung des Punktes, an dem die Handlung einer Person zu einem Angriff auf eine andere wird.

Eine vertretbare Einschränkung muss auf eine konkrete Bedrohung des Rechts eines anderen reagieren, durch eine vorher bestehende und verständliche Regel festgelegt sein, notwendig und nicht bloß zweckmäßig sein, das am wenigsten eingreifende wirksame Mittel einsetzen, einer unabhängigen Überprüfung unterliegen und enden, sobald ihre Rechtfertigung entfällt. Die pauschale Berufung auf das „Gemeinwohl“ genügt nicht, denn jede autoritäre Regierung behauptet, im Namen von Ordnung, Sicherheit, Gesundheit oder Gleichheit zu handeln. Die Rechtfertigungslast muss bei der Staatsgewalt verbleiben.

Wenn das Gesetz das Recht preisgibt

Angenommen, eine Verfassungsänderung streicht die Meinungsfreiheit aus dem Text, die Gerichte bestätigen die Änderung und die Polizei inhaftiert Kritiker auf Grundlage eines formell gültigen Gesetzes. Ist das Recht verschwunden?

Im strengen Rechtspositivismus mag der innerstaatliche Schutz aufgehört haben; nach der Auffassung der Naturrechte hat der Staat das Recht dennoch nicht abgeschafft, sondern sich in eine systematische Verletzung dieses Rechts begeben. Wenn das Gesetz das Recht schafft, richtet sich Widerstand gegen die Quelle des Rechts selbst; erkennt das Gesetz es aber lediglich an, kann Widerstand die Verteidigung des Rechts gegen eine korrumpierte Rechtsordnung darstellen.

Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und die späteren Pakte fassten bürgerliche Freiheiten und soziale sowie wirtschaftliche Ansprüche unter derselben Bezeichnung zusammen. Das Wort „Recht“ wurde erweitert, um unterschiedliche Strukturen zu umfassen, und diese Erweiterung muss geprüft und darf nicht als neutral hingenommen werden.

Eine präzisere Verfassungsordnung

Eine Verfassung, die auf der hier vertretenen Unterscheidung aufbaut, würde drei Ebenen umfassen: a) auf der ersten die Anerkennung innewohnender Rechte: Leben, Freiheit, Unversehrtheit, Gewissen, Meinungsäußerung, Vereinigung, Eigentum, Privatsphäre und Selbstbestimmung gehen dem Staat voraus, und die öffentliche Gewalt besteht innerhalb dieser Grenzen; b) auf der zweiten die Schutzpflichten: Der Staat muss Angriffe verhindern, untersuchen, aburteilen und wiedergutmachen und dabei das ordnungsgemäße Verfahren und dieselben Rechte achten, deren Verteidigung ihm anvertraut wurde; c) auf der dritten festgelegte öffentliche Verpflichtungen: Der Staat unterhält gesetzlich bestimmte Programme für Grundbildung, den Zugang zu Trinkwasser, Notfallversorgung, Nahrungsmittelhilfe und den Schutz vor äußerster Not, innerhalb transparenter Haushaltsregeln und ohne irgendeine Person in einen unbezahlten Leistungserbringer zu verwandeln.

Ein solches Modell verlangt keine Gleichgültigkeit gegenüber Armut, wohl aber begriffliche Klarheit. Es lehnt es ab, die Regierung als Schenkerin der Freiheit darzustellen, Besteuerung so zu beschreiben, als erzeuge der Staat Mittel unabhängig, und jedes Bedürfnis in einen unbegrenzten Anspruch auf die Arbeit anderer zu verwandeln. Es lässt jedoch weiterhin Schulen, Krankenhäuser, Wasserversorgungssysteme und Hilfsprogramme zu. Diese Institutionen sind politische Verpflichtungen, die durch Beratung geschaffen und verwaltet werden; sie sind nicht die Quelle des Wertes der menschlichen Person.

Die Hierarchie

Der Staat ist nicht die Quelle der Person, und die Verfassung ist nicht die Quelle der Menschenwürde, so wie ein Gericht nicht die Quelle der Freiheit und eine gesetzgebende Körperschaft nicht die Quelle des Lebens ist. Diese Institutionen können Rechte anerkennen, schützen, Konflikte über sie auslegen und sie auch verraten. Ihre Macht über Rechtsbehelfe ist real; ihre Macht über die moralische Existenz des Rechts ist es nicht.

Und die Ordnung muss klar bleiben: Die Person kommt zuerst; das Recht folgt aus der Natur der Person; die Verfassung erkennt das Recht an; und der Staat wird durch die Verfassung und durch das ihr vorausgehende Recht begrenzt.

Nahrung, Wasser, Bildung, medizinische Versorgung und Wohnen bleiben ernsthafte Bedürfnisse. Eine anständige Gesellschaft muss ihnen die gebührende Aufmerksamkeit widmen, und der Staat kann konkrete Pflichten übernehmen, um den Zugang zu diesen Gütern zu organisieren. Solche Verpflichtungen müssen ohne Fiktionen bestimmt, finanziert, begrenzt und der öffentlichen Debatte unterworfen werden, aber keine von ihnen verlangt die Behauptung, die politische Macht sei Eigentümerin der Rechte, die sie angeblich verteilt.

Eine Regierung kann ein Recht aus ihren Gesetzen streichen, die Gerichte schließen, diejenigen inhaftieren, die sich darauf berufen, und die Verletzung für legal erklären; gerecht machen kann sie sie nicht.